Система организации местного самоуправления в Новгородской области
«Регионам в ближайшее время предстоит серьёзная работа по определению оптимальной модели организации местного самоуправления на своих территориях».
Эти слова принадлежат Президенту Российской Федерации Владимиру Путину. В сегодняшнем виде органы местного самоуправления существуют в современной России менее 20 лет — с принятия 28 августа 1995 года Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом они постоянно совершенствуются и реформируются, потому что «регионы и муниципалитеты должны работать как одна команда в интересах развития территорий, повышения качества жизни людей*».
Публикуемая ниже статья — первая из цикла, посвящённого проблемам развития местного самоуправления.
Термин «местное самоуправление» впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Согласно данному закону до принятия Конституции РФ 1993 года органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.
Общие основы и принципы
Принятие 6 октября 2003 года Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» явилось новым этапом развития законодательства РФ о местном самоуправлении и значительным шагом в сфере разграничения компетенций между всеми уровнями власти. Одной из задач закона являлось упорядочение территориальных основ местного самоуправления и приближение власти к населению.
При утверждении границ сельских поселений соблюдался принцип, установленный частью 1 статьи 11 закона № 131-ФЗ, согласно которому границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливались с учетом пешей доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. В целях реализации этого принципа на территории Новгородской области в 2004—2005 годах было образовано 221 муниципальное образование: городской округ, 21 муниципальный район и 199 муниципальных образований (в результате преобразования сельсоветов), в том числе — 21 городское и 178 сельских поселений. Городские и сельские поселения вошли в состав территорий соответствующих районов как самостоятельные муниципальные образования с собственными полномочиями, органами и должностными лицами местного самоуправления.
Практика показала, что именно в большинстве поселений существовала проблема реальной способности органов местного самоуправления решать вопросы местного значения ввиду отсутствия или незначительности налогооблагаемой и ресурсной базы. В 2008 году расходные обязательства бюджетов городских и сельских поселений области были обеспечены собственными доходами в среднем на 22% (14,3% — по сельским поселениям). Доля собственных доходов в общем объеме доходов 112 поселений не превышала 10%. Только в семи поселениях более половины доходной части бюджета были обеспечены собственными доходами. Кроме того, в среднем почти 40% расходной части бюджетов сельских поселений области составляли расходы на содержание органов местного самоуправления и лишь чуть более половины на решение вопросов местного значения.
Недостаточная финансовая обеспеченность органов местного самоуправления поселений, отсутствие квалифицированных кадров привели к тому, что многие попросту передали часть своих полномочий на уровень района, превращаясь в передаточное звено между населением и районной властью.
Структура органов самоуправления
Выступая 26 мая 2014 года в Иванове на выездном заседании Совета при Президенте по развитию местного самоуправления, Владимир Путин сказал: «Изначально, когда формулировались все нормативные условия работы регионального и муниципального органа власти где-то на рубеже 2000-х годов, федеральная власть исходила из того, что муниципальный уровень управления должен быть некой альтернативой губернаторам. Может быть, на тот период времени в этом был какой-то смысл, но мы с вами понимаем, что, руководствуясь интересами граждан, проживающих на территориях, мы должны исходить из единой системы власти».
В целях решения проблем оптимизации системы управления областью, сбалансированности местных бюджетов и вопросов обеспеченности органов местного самоуправления квалифицированными кадрами, в соответствии с концепцией оптимизации системы местного самоуправления в Новгородской области в 2009—2010 годах была проведена работа по преобразованию муниципалитетов. Количество сельских поселений сократилось в 2010 году до 106. В 2014 году еще 2 городских и 9 сельских поселений, входящих в состав Новгородского района, преобразовались путем объединения в четыре сельских поселения.
Таким образом, с апреля 2014 года в нашем регионе действует 142 муниципальных образования, в том числе городской округ, 21 муниципальный район, 19 городских поселений, 101 сельское поселение. Численность глав сельских поселений сократилась со 199 в 2005 году до 142 — в 2014-м, численность депутатов городских и сельских поселений — соответственно с 1714 до 1196.
По состоянию на 1 июля 2014 года штатная численность работающих в органах местного самоуправления региона вместе с муниципальными служащими и служащими, исполняющими переданные государственные полномочия, составляет:
муниципальные должности — 187;
муниципальные служащие — 1826;
служащие — 1035.
Всего — 3048 единиц.
Численность муниципальных служащих органов местного самоуправления за период с 1 января 2009 года сократилась более чем на 40% — до 1826 на 1 июля текущего года. Процесс оптимизации структуры местного самоуправления в рамках реализации федерального закона от 29 ноября 2010 года № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» продолжается.
Оптимизации местного самоуправления
Согласно внесенным изменениям, у администрации района и поселения, являющегося административным центром данного района, появилась возможность создавать единую администрацию муниципального района и поселения. Такое объединение позволяет минимизировать расходы бюджетов на содержание администраций поселений, а также исключить дублирование исполняемых функций.
Положения 315-го ФЗ в 2013 году были реализованы в Старорусском районе. Результатом объединения стала экономия 13 млн. рублей, которые остались в бюджете города Старая Русса на решение вопросов местного значения (благоустройство территорий). По мнению администрации района, население положительно отнеслось к объединению, завершился период «двоевластия», и вопросы местного значения можно теперь решать эффективнее. В 2014 году аналогично созданы объединенные администрации Батецкого, Маловишерского и Крестецкого муниципальных районов.
Следует особо отметить, что данные изменения могут быть внесены в уставы муниципальных образований муниципального района и поселения, но применяться они будут только с нового созыва советов депутатов поселения и главы поселения.
Возвращаясь к реформе местного самоуправления в 2004—2005 годах, следует отметить, что у нас были приняты областные законы, устанавливающие статус и порядок избрания глав вновь образованных муниципальных образований, численность депутатов и сроки полномочий представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований.
Органы местного самоуправления (представительный орган муниципального образования, глава, местная администрация, контрольно-счетный орган) Федеральный закон № 131-ФЗ определяет как избираемые населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В Новгородской области все главы муниципальных образований и депутаты представительных органов избирались на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании. Главы районов и городских поселений являются главами местных администраций. Председатели представительных органов избраны из числа депутатов.
Новый этап развития
Сегодня местное самоуправление опять находится на важном этапе своего развития. 27 мая 2014 года принят закон № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Субъекту областным законом и уставом района предоставлено право изменять порядок формирования представительных органов муниципалитетов и способ выборов глав поселений, районов и городского округа.
В настоящий период в целях выработки предложений по реализации положений Федерального закона № 136-ФЗ областной Думе предложено с 1 января 2015 года законодательно предусмотреть единую модель организации местного самоуправления. А именно формировать представительный орган района путем избрания из глав поселений и из депутатов представительных органов поселений. То есть иную модель формирования представительного органа муниципального района, которую поддерживают большинство глав поселений и глав муниципальных районов. Одним из аргументов в поддержку внедрения данной модели является возможность при принятии решений объективного и всестороннего анализа социально-экономической ситуации в районе главами и депутатами представительных органов поселений, с учетом интересов жителей.
Эпилог
В заключение хочу еще раз напомнить, что в соответствии с законом № 131-ФЗ местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными и региональными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.
Президент России Владимир Путин 12 декабря 2013 года в своем Послании Федеральному Собранию отметил: «Местная власть должна быть устроена так — а ведь это самая близкая власть к людям, — чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до неё рукой… Считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах». Эта работа у нас в регионе уже ведется, и она будет продолжена в дальнейшем.
*Здесь и выше — цитируется стенограмма заседания Совета при Президенте по развитию местного самоуправления. (26 мая 2014 года, Иваново)
Сергей МИТИН,
Губернатор Новгородской области
