Как менялась управленческая система в России за последние 15 лет
Об этом — в интервью доцента кафедры политических исследований России и постсоветского пространства Института истории и политики Московского педагогического госуниверситета Владимира ШАПОВАЛОВА нашему политическому обозревателю Людмиле ТИМОФЕЕВОЙ.
— Куда мы движемся с точки зрения государственного управления, Владимир Леонидович?
— Любое движение поступательное, могут меняться лишь его цели и скорость. А инициаторы любой реформы подразумевают улучшение системы. Я бы разделил развитие системы госуправления современной России на три этапа. Первый — с начала 90-х до 2004 года, когда шло становление и формирование институтов власти, принимались наиболее важные законы, оформлялись институты местного самоуправления. Тогда прошли первые губернаторские выборы. С 2004 по 2012 годы, в условиях внутренних и внешних вызовов, было движение в сторону усиления вертикали власти, централизации. Одновременно были отменены прямые выборы губернаторов и ужесточен партийный режим. Стал активно внедряться федеральный закон о местном самоуправлении, предполагающий единую систему МСУ, жесткое разграничение полномочий между уровнями власти, большую степень вмешательства федеральных властей в местное само-управление.
— Правильно ли это — вмешательство федеральных чиновников в жизнь муниципалитетов?
— Если вспомнить, что до 2005 года в четверти субъектов РФ вообще не было местного самоуправления, например в Якутии, Чечне или Москве, то этот закон — большой шаг вперед. Если речь о том, что местное самоуправление стало в большей степени зависеть от государства, то вопрос дискуссионный. Ведь закон дал больше возможностей для участия населения в самоуправлении. К слову, эта тема в наших СМИ не очень заметна от недопонимания важности этих норм.
В 2012 году произошел разворот в сторону либерализации: обновилось партийное законодательство, вернулись выборы губернаторов и мажоритарная система при избрании депутатов. Может показаться, что в некотором смысле мы вернулись в 90-е, однако теперь иное правовое пространство. Допустим, применяется муниципальный фильтр, в отличие от 90-х стабильна партийная конфигурация Госдумы и региональных парламентов. Интересный нюанс: в середине 90-х в Госдуме было порядка 100 независимых депутатов, а в последний созыв был избран всего один, и он вошел во фракцию «Единая Россия».
— Это прогресс?
— С моей точки зрения, 100 независимых депутатов — это проявление незрелости политической системы. А вот стабильный набор парламентских партий — это свидетельство её самодостаточности. Это лучше, чем если бы после каждых очередных выборов в Думу приходили новые партии.
Так вот, параллельно с определенной демократизацией есть еще одна важная особенность третьего этапа развития государственной системы — резкая активизация борьбы с коррупцией и серьезнейшая регламентация деятельности чиновников, например, запрет на зарубежные активы и счета, то, что названо «национализацией элит». Это очень позитивный процесс, однако он явно недооценен нашим обществом, в котором при этом сильны антикоррупционные настроения.
Напомню, на первом этапе в России не было антикоррупционного законодательства. В 2007 году принимается первый федеральный закон о противодействии коррупции. С тех пор антикоррупционные нормы постоянно ужесточаются, закрываются ниши для коррупционной деятельности. И если в 2007-м антикоррупционное законодательство не вполне соответствовало международным нормам, то сейчас оно практически близко к совершенству. А борьба с коррупцией идет все активнее: в 2016 году было возбуждено 13 тысяч дел, за первую половину 2017 года — 18 тысяч. Причем антикоррупционная работа в России идет не выборочно, а системно, от муниципального уровня до самого верхнего. Пример тому — экс-министр Алексей Улюкаев или заместитель директора Федеральной службы исполнения наказаний Олег Коршунов, задержанный несколько дней назад.
— Вы согласитесь с утверждением, что административная реформа, начатая в 2002 году и подававшая большие надежды, сошла на нет?
— Не вполне. Регламентацию деятельности чиновников разного уровня в принципе можно оценивать только со знаком «плюс». Реформа была частью общих преобразований в России того времени. Она включала, в частности, деление органов федеральной исполнительной власти на так называемую трехзвенную модель: министерства, агентства и службы. Результат получился половинчатый — система федеральной исполнительной власти в настоящее время носит смешанный характер. Где-то трехзвенная система, где-то агентств или служб не существует. Причиной тому, думаю, стал механический перенос западного опыта на российские реалии. Но любые переносы опыта других стран должны тщательно анализироваться. Та же история — с нормой федерального закона о местном самоуправлении, гласящей о том, что размеры сельского поселения определяются тем, что житель самой отдаленной точки должен дойти до центра и вернуться обратно в течение одного рабочего дня. Это норма из французского кодекса Наполеона, где такие границы описаны для департамента, то есть области. Тот же муниципальный фильтр взят из Франции, но теперь по его поводу идет множество дискуссий.
— Есть ли место партиям в государственном управлении?
— Сейчас распространено мнение о кризисе традиционных партий во всем мире. Но, на мой взгляд, партии при всех их проблемах в ближайшей перспективе по-прежнему будут посредником между определенными группами населения и властью. Это институт гражданского общества, аккумулирующий запросы граждан. С другой стороны, это элемент системы госуправления, поскольку представители партий входят в исполнительную и законодательную власть. Не вижу другой институции, которая займет их место. Другое дело, что сейчас в России назрела потребность в обновлении, модернизации партий. В меньшей степени это касается «Единой России», внутри которой постоянно происходят изменения, старые фигуры уходят, появляются новые. В других партиях ротации почти нет, избиратели устали от одних и тех же лиц. Так что оппозиционным партиям надо брать на вооружение опыт «Единой России», в том числе по продвижению молодых людей в политику. Только так они смогут сохранить конкурентоспособность.
Нужны новые лица и новые идеи. А сейчас партийные программы мало чем отличаются, тезисы в них не соответствуют запросам общества. Вот КПРФ заявила о выдающемся достижении — втором месте на выборах 10 сентября. Но это несерьезная постановка вопроса. Второе место не означает победу. Серьезная партия должна бороться за власть, выдвигать некую альтернативу, интересную людям. Поэтому уверен, партийную структуру страны неизбежно ждет обновление.
— Одним из механизмов госуправления можно назвать межбюджетные отношения...
— Россия — федеративное государство. Мнение, что лучше унитарное государство, что надо укрупнить регионы, не соответствует реалиям: у нас сложносоставная страна, с разным уровнем жизни, этническим составом. Сейчас да, есть определенная сверхцентрализация, прежде всего в межбюджетных отношениях. Золотое правило бюджетного федерализма — это одна треть доходов идет на уровень федерации, вторая — на уровень субъектов, и местному самоуправлению тоже треть. Мы не соответствуем этому золотому сечению — на федеральном уровне концентрируется существенно больше трети. Этому есть объяснения — центр берет на себя функцию перераспределения доходов, потому что одни регионы беднее, другие богаче. А государство обязано стремиться к уравниванию территорий. Конечно, нынешняя модель чересчур жесткая. Но если государство устранится от этого регулирования, то перекосы будут гораздо серьезнее. Это процесс, в котором нужно действовать чрезвычайно осторожно, меняя этот дисбаланс по мере развития экономики. Постепенно, уверен, будет пересмотр в сторону большей финансовой самостоятельности регионов.
— Прежде надо бы разумно распределить полномочия.
— Безусловно. Где собраны деньги, там и должны быть определенные полномочия.
— Многим кажется, что государство не может развиваться без идеологии. Кстати, ведь идеология и национальная идея не одно и то же?
— Нет, это разные понятия. Предложение включить в Конституцию РФ государственную идеологию — вещь надуманная. Это не конституционный пункт. Идеологии есть у партий, и наша Конституция не мешает правящей партии реализовывать свою идеологию — российский консерватизм.
Что касается национальной идеи, то обществу нужна не столько она, сколько образ будущего. В настоящее время у нас нет представления о том, к чему мы стремимся, куда идем, ради чего проводим те или иные преобразования. Экономикоцентричный подход к национальной идее, например, про то, что надо увеличить в три раза ВВП, не дает результата. Этот образ будущего должен быть понятен населению, принят им.
— Вспомнила сразу про коммунизм — понятнее некуда.
— Да, коммунизм — это тоже образ будущего. К нему можно относиться по-разному, но это был мотивирующий образ будущего для нескольких поколений людей. Не призываю вернуться к идеям советского времени, но призываю к дискуссии.
Важно, чтобы понимание национальных интересов стало элементом воспитания с детского сада. Понимание идентичности российской нации должно быть выработано на обыденном уровне. Нам нужно разобраться в своей истории, но мы все еще переживаем посттравматический синдром из-за распада Советского Союза, переживаем до сих пор драму 1917 года. Ведь столетие революции показало, что у нас нет еще единства, по-прежнему одни идентифицируют себя с «белыми», другие — с «красными». И нам нужно честно и беспристрастно ответить на все эти вопросы, чтобы на основании этого фундамента сформировать видение прошлого, из которого мы спроецируем будущее. Без понимания прошлого и будущего нам не очень комфортно здесь и сейчас.
Было бы правильно, чтобы нынешний форум в Великом Новгороде — на родине российской государственности и демократии — превратился в ежегодный и стал центром интеллектуального анализа прошлого, настоящего и будущего России.
