Размышления над одной аналитической запиской
Научно-исследовательский финансовый институт (НИФИ) Минфина РФ и Всемирный банк опубликовали 36-страничную аналитическую записку со скучным названием «Эффективная социальная поддержка населения. Версия 3.0: адресность, нуждаемость, универсальность», но с очень-очень интересным содержанием. Записку, подготовленную к Московскому финансовому форуму (23.09.2016), интенсивно цитируют СМИ, выхватывая оттуда самые аппетитные куски и кусочки.
Мимо цели
Но можно просто взять документ и читать с первой строки. Это увлекательно:
«Социальная поддержка населения сегодня — это порядка 14% ВВП и около 30% консолидированного бюджета Российской Федерации. С учетом пенсий 7 из 10 человек в России являются получателями тех или иных мер социальной поддержки... После, как минимум, двух масштабных попыток в течение последних 25 лет сделать социальную поддержку более адресной особенностью ее текущей версии, версии 2.0, является то, что из 800 мер (соцподдержки. — Г.Р.) на федеральном уровне только 5 связаны с поддержкой уровня доходов, т.е. могут считаться адресными... Но даже адресные меры (детские пособия, жилищная субсидия, государственная социальная помощь малоимущим и др., доля которых в расходах консолидированного бюджета РФ на социальное обеспечение составляет 7%) не достигают цели — преимущественного охвата бедных: каждый 1 руб. из бюджета на адресные меры сокращает дефицит дохода бедных семей максимум на 0,28 руб., тогда как в среднем для всех социальных выплат — на 0,11 руб.».
Для тех, кто не вник: если государство адресно направляет на поддержку малоимущих (например, одиноких матерей) 1 (один) рубль, до того, кому целковый предназначается, доходит только 28 копеек. А остальные 72 копейки, нет, не воруют, а получают те, кому помощь направляться не должна. Как это? Авторы записки объясняют, как: это «стихийно сложилось еще в советский период». И отказаться от наследия, которое давит на бюджет непомерной тяжестью, невозможно.
Даже наоборот, утверждают авторы записки: в начале 90-х «федеральные власти не только не сократили, но и расширили перечень льгот, предоставляемых вне зависимости от уровня доходов: действовало порядка 150 различных видов социальных выплат, льгот, дотаций, пособий, которые должны были оказываться более чем 200 категориям граждан... На их финансирование в полном объеме требовалась сумма, в 14 раз превышающая фактические бюджетные расходы на всю социальную политику». И только после 1996 года стали появляться адресные соцпрограммы, были приняты закон о прожиточном минимуме; соцпрограммы, основанные на встречных обязательствах (тебе — субсидия, ты — работаешь на селе и т.д.). Но появилась другая не проблема, а ПРОБЛЕМИЩА: как отнять то, к чему привыкли?
Попытка как пытка
Вспомните, какие страсти кипели, когда Правительство Новгородской области рискнуло упорядочить социальную помощь полтора года назад. С 1 апреля 2015 года до 31 декабря 2017-го хотели приостановить льготу по двум бесплатным (для льготников) поездкам в месяц. Разработчики проекта соответствующего областного закона подсчитали, что из 167 тыс. льготников двумя бесплатными ежемесячными поездками пользовались лишь 4,4% (7248 человек), и приостановление этой льготы с 1 апреля 2015 года позволило бы сэкономить около 57 млн. рублей до конца года и около 76 млн. рублей ежегодно. Тут арифметика была не совсем очевидная.
Если на льготу имеют право 167 тыс. новгородцев, то в бюджете и закладывается сумма примерно адекватная потребности такого числа льготников. Но реально деньги расходуют только семь тысяч человек. А почти 160 тыс. льготу не востребуют, но деньги уже связаны. А то и перечислены транспортникам, потому что те закладывают в свои расходы перевозку 167 тыс. пассажиров БЕСПЛАТНО. Так было принято...
В общем, как всё плохое, что у нас происходит, та попытка перевода льгот на конкретные адреса была названа оптимизацией. И привела в состояние шока широкие массы народа. Хотя речь шла не о новом подходе к распределению всех 100 (как подсчитали в НИФИ) мер социальной поддержки, которые в среднем находятся в полномочиях регионов, а только о проезде в общественном транспорте, льготном зубопротезировании, мерах социальной поддержки многодетных семей.
Напрасно губернатор повторял: «Это адресная помощь, а не оптимизация». Сама угроза, что отнимут пусть не льготу, а возможность ею когда-нибудь воспользоваться, угнетала.
В результате через месяц, сохранив адресность, правительство и дума фактически расширили льготирование. Было принято беспрецедентное решение: ветераны труда и приравненные к ним граждане, ветераны боевых действий, инвалиды, дети-инвалиды будут получать социальную поддержку, если их доход не превышает ДВУКРАТНОГО размера прожиточного минимума.
Беспрецедентность, если вернуться к аналитической записке, заключается в том, что в ней говорится о прожиточном минимуме (ПМ) как средстве манипуляции бюджетными расходами:
«Заниженные ПМ приводят к тому, что в регионе формально оказывается меньше бедных. Это не значит, что регион при этом экономит на социальных выплатах — можно экономить на выплатах по нуждаемости, но при этом увеличивать категориальные выплаты, например. Во всяком случае, занижение ПМ даёт регионам определённую свободу в проведении социальной политики, которая достаточно жёстко регламентирована федеральным законодательством. В некоторых регионах ПМ явно занижен, в других — завышен. Завышенный ПМ тоже может использоваться в политическом торге — если у региона слишком много бедных, он может претендовать на поддержку федерального центра, поскольку своими силами победить бедность вряд ли удастся».
Правительство нашего региона установило порог нуждаемости на высоте 2ПМ. Чтоб не было никаких подозрений, что у нас экономят на бедных. Эта норма действует и сейчас. А вот вам свежее сообщение «Российской газеты» (от 13 октября): «Прожиточный минимум за 3-й квартал этого года составит 9889 рублей, для трудоспособного населения — 10 678 рублей, пенсионеров — 8136 рублей, детей — 9668 рублей. Такие цифры приведены в проекте постановления правительства, подготовленного Минтрудом России». А в Новгородской области за 2-й квартал эти показатели были: общий — 9936, для работающих — 10 778, для пенсионеров — 8223, для детей — 9909 рублей в месяц. Хочешь получить льготу — умножь свой ПМ на 2. Меньше 20 тыс. получилось? Имеешь право!
Попробуйте сразитесь с нами
Ну, это всё хорошо. Однако вернемся к записке. Эксперты подсчитали, что сегодня 19% российских бедняков вообще не получают социальной помощи, а 87% из тех, кто в ней не нуждаются, очень даже получают.
А ведь и в 2005 году льготники были разделены на федеральных и региональных и принят закон «о монетизации льгот», который встретили в штыки. Хотя этот закон «не допускал уменьшения объема финансирования льгот и выплат и ухудшения условий их предоставления», то есть «сохранил категории льготников, которые имеют преимущественно средние доходы». К такому выводу пришли авторы записки. В подтверждение этого вывода предложена таблица, составленная «по данным нормативных правовых актов РФ».
При этом вся социальная поддержка составляет от 13% (по оценке казначейства России) до 19% (МВФ) ВВП, а доля адресных мер — 0,4% ВВП, или (что идентично) 6% в расходах консолидированного бюджета РФ и внебюджетных фондов — по итогам 2015 года. А расходы эти составили, по данным Росстата и ПФР, — 295 491 431 330 рублей. И в то же время в 2015 году субсидии на оплату жилья и ЖКХ не получили 96,3% из граждан с доходами ниже ПМ; пособия и выплаты малоимущим — 79,1%; ежемесячное пособие на ребенка — 63,1%1.
Авторы исследования настаивают, что «существующая в России система (определения нуждаемости. — Г.Р.) чрезвычайно громоздка, что делает её плохо управляемой». В этой связи необходимо: «ввести адресность (проверку нуждаемости) в качестве классификационного признака мер, наладить сводный учет получателей мер», а еще «в экономической классификации расходов бюджета предусмотреть страховые меры по социальному обеспечению, нестраховые меры социальной поддержки, страховые меры работодателя». А в итоге — «ввести универсальное пособие для малоимущих, предоставляемое с учетом нуждаемости».
Это пособие в перспективе «заменит большую часть действующих мер социальной поддержки, предоставляемых малоимущим гражданам и семьям, а также безработным». Причем в базовый перечень, формирующий пособие, должны войти, по мнению исследователей: ежемесячное пособие на ребенка, субсидия на оплату жилья и ЖКУ, пособие по безработице и региональные меры соцподдержки. По мнению авторов записки, это пособие «может стать одним из важных инструментов повышения эффективности бюджетных мер в сфере социальной поддержки населения за счет расширения использования принципа адресности»2.
Полный текст аналитической записки находится по адресу: http://www.nifi.ru/images/FILES/NEWS/MFF2016/policy_brief.pdf.NEWS/MFF2016/policy_brief.pdf.
_____________________________________________
1. Цифры взяты из аналитической записки «Эффективная социальная поддержка населения. Версия 3.0» (стр. 7).
2. Конечно, интересно, как выглядим мы в этом исследовании. Первое упоминание там Великого Новгорода (не Новгородской области, хотя в таблице есть и регионы) встречается на стр. 20 в диаграмме 6 «Доля адресных выплат, достающихся небедным бенефициарам». Новгород на ней занимает 4-ю позицию: здесь 81% адресных выплат получают «небедняки». Выше процент только в Красноярске, Дагестане и на Камчатке. В диаграмме 7 «Доля адресных выплат в общем объеме социальных выплат» (стр. 22) Новгород на 50-м месте с 4-процентной долей попадания. В диаграмме 11 «Минимальный (базовый) размер пособия на ребенка в 2015 году, % от ПМ на ребенка» (стр. 26) появляется Новгородская область — на 52-м месте с пособием, равным 1/50 ПМ. Нужно сказать, что это не катастрофический показатель, поскольку в половине регионов «база» пособия еще ниже (до 1%) и лишь в шести составляет 5—8,3% ПМ.
