31 декабря прошлого года должен был закончиться переходный период, определенный для введения в силу закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (закон о МСУ). Однако в конце декабря в закон были приняты поправки, продляющие сроки введения двух важных норм — об описании границ муниципальных образований и об их имуществе — до 1 января 2012 года.
Вместе с тем в большинстве регионов России, в том числе в Новгородской области — с 1 января 2008 года, закон о МСУ уже применяется в полной мере. Насколько успешно? Мы попытались разобраться в этом на примере Старорусского района.
Корона на две головы
Яркой особенностью здесь является то, что ни одно из полномочий, предусмотренных законом, городские власти не отдали властям районным. «На мой взгляд, недопустимо отказаться от какой-либо из функций, возложенных на администрацию города, — говорит глава администрации Старой Руссы Юрий РЕДЬКИН. — Да, опыта в работе у нас пока мало и штат работников небольшой. Но закон принимали для того, чтобы мы его исполняли. Так что мы должны самостоятельно справляться с поставленными задачами». При этом он вынужден признать наличие неясных моментов. «Полномочия переданы нам в полном объёме, но материальная база перешла лишь частично, — сетует городской глава. — Судите сами, из трёх домов культуры на территории Старой Руссы в нашем распоряжении только один».
Комментирует председатель комитета государственной гражданской службы администрации области Василий ФЕДОСОВ:
— В законе о МСУ заложена такая концепция разграничения полномочий: район обеспечивает исполнение полномочий поселениями, а поселение непосредственно работает с населением и предоставляет ему конечную муниципальную услугу. В части полномочий в сфере культуры к полномочиям района отнесено создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры. А полномочие поселения — это создание условий для организации досуга и обеспечение жителей поселения услугами организаций культуры. Вместе с тем поставить четкую грань иногда действительно сложно. Более того, это возможно только при слаженной работе поселения и района и их одинаковом понимании задач социально-экономического развития района в целом и каждого поселения как его составной части.
С аналогичной проблемой распределения полномочий власти столкнулись и в части передачи земли. На территории Старой Руссы земля юридически находится в распоряжении властей районных, но между тем начать строительные работы на ней нельзя без согласования с администрацией города.
— Это разрешение город иногда согласовывает по нескольку месяцев, — разводит руками глава Старорусского муниципального района Евгений РЯБОВ.
— Путаница с городской землей не позволяет нам в полной мере развивать строительство в черте города, — недоволен Редькин.
Комментирует Василий Федосов:
— Пока это в чистом виде «федеральный» вопрос. В соответствии со 137-м федеральным законом распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Когда пройдет окончательное разграничение собственности на землю, тогда и проблема исчерпает актуальность.
Спорных вопросов и неясных моментов, касающихся исполнения закона о МСУ, считают оба главы, очень много. И предлагают рассмотреть проблему дорог и транспортного сообщения. Согласно разделу полномочий, за дороги и транспортное сообщение в черте города (или сельского поселения) отвечает непосредственно местная власть — то есть городская или сельская администрации. Но за дороги и транспортное сообщение между населёнными пунктами ответственна администрация муниципального района. «Но по городу и до близлежащих деревень ходят одни и те же автобусы, — напоминает глава района Евгений Рябов. — Разделить маршрут не представляется возможным. Поделить полномочия чётко тоже нельзя».
Не более ясен и вопрос ответственности за ремонт дорог в черте города и поселений. Евгений Иванович признаётся:
— Я как глава района, включающего и Старую Руссу, не могу сложить с себя ответственности за состояние дорог в городе. Ведь городские дороги — это фактически тот же район. Только в ушедшем году районные власти взяли кредит на ремонт дорог в 12 миллионов рублей. Деньги пошли и на ремонт дорог в черте города. И это притом, что фактически районные власти ответственны лишь за дороги вне границы поселений.
Комментирует Василий Федосов:
— Давайте четко разделять дороги и транспорт. В плане транспортного обслуживания все разграничено относительно четко. Поселение организует транспортное обслуживание в границах поселения, район — между поселениями. По дорогам также достаточно четкое разграничение. Поселение отвечает за дороги местного значения в границах населенных пунктов в составе поселения (а не на территории всего поселения — это важно). Район отвечает за все (за исключением федеральных и областных) дороги местного значения вне границ населенных пунктов (не поселений в целом, а деревень, поселков и т.д.) на территории района.
Параллели и вертикали
Беспокоит городские власти и кадровая проблема. «По 35 вопросам местного значения, находящимся в сфере наших полномочий, в городской администрации работают лишь 29 человек, — поясняет сложную ситуацию глава Старой Руссы Юрий Редькин. — Одному человеку приходится выполнять сразу несколько функций. Мы просто нуждаемся в том, чтобы районная администрация вместе с полномочиями и материальной базой передавала нам и штат».
В прошлом году из администрации районной в администрацию городскую были переведены пять штатных сотрудников. По мнению городских специалистов, это значительно облегчило труд и сократило сроки выполнения задач. Но сотрудников для качественного решения всех поставленных вопросов всё равно недостаточно, убежден городской глава.
Комментирует Василий Федосов:
— Не факт, что при увеличении штата учреждение обязательно станет работать эффективнее. К тому же администрация любого поселения имеет определенный фонд оплаты труда. В границах этого фонда глава администрации самостоятелен в выборе — взять ему двух заместителей для себя или пять специалистов в отделы. А вообще подход «один специалист — одно полномочие» не выдерживает критики. Есть полномочия, для исполнения которых не требуется полной ставки, а есть те, на которые не хватит и трех. Все зависит от численности населения и социально-экономической инфраструктуры поселения.
Евгений Рябов уточняет ситуацию: «Парадокс в том, что, не имея прав вмешиваться в работу городской администрации, глава района ответствен за происходящее в районе, в том числе и в пределах города. Как быть в подобном случае — закон не рассказывает».
Сам собой встает вопрос о вертикали власти. Если обе администрации должны работать самостоятельно вне подчинения одной другой, как построить эту вертикаль? Правомерна ли такая постановка вопроса? Думается, не совсем.
Вместо эпилога
Искусство управленца и политика — искать и находить компромиссы, договариваться. Можно занять жесткую бескомпромиссную позицию, почувствовав себя сверхсамостоятельным, однако польза такого подхода для развития конкретной территории весьма туманна. Целесообразнее работать сообща, руководствуясь общим направлением развития области, поставленным губернатором. Во многих районах это сделать получается, и никаких проблем не возникает.
Разумеется, введение в действие закона о МСУ объективно не могло протекать гладко. Но несомненно, что успешная реализация 131-го закона является одной из важнейших составляющих административной реформы. Местное самоуправление стоит перед новым этапом своего развития, отличительной чертой которого будет, с одной стороны, возросшая самостоятельность муниципалитетов, а с другой стороны — большая ответственность прежде всего перед населением.
Людмила РЕБРОВА,
Геннадий РЯВКИН
Владимир БОГДАНОВ (фото)
