или Как и сколько нужно брать полномочий для самоуправления, чтобы успешно с ними справляться
Перечень вопросов местного значения в зависимости от типа муниципального образования определён статьями 14–16 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Решения по ним правомочно принимать непосредственно население или (и) органы местного самоуправления конкретного муниципального образования. Проблема, как правило, в балансе задач и возможностей, обязательств и прав.
Система разделения полномочий
Названный закон относит 38 вопросов местного значения на уровень муниципального района, 44 — на городской округ. До 1 января 2015 года городские и сельские поселения исполняют одинаковый перечень вопросов местного значения. С 1 января установлен их раздельный перечень для городских и сельских поселений. Причем для сельских поселений сокращен с 39 до 13*. А иные вопросы местного значения городских поселений, не отнесенные к поселениям сельским, будут осуществляться органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.
Напомню сказанное Президентом России Владимиром Путиным 26 мая 2014 года на заседании Совета при Президенте по развитию местного самоуправления: «Краеугольным камнем для устройства всей системы власти является вопрос о чётком разграничении полномочий. Базовая идея реформы (местного самоуправления. — С. М.) как раз и состоит в том, чтобы сделать эффективным, дееспособным именно низовой уровень местного самоуправления, прежде всего чётко определить, за что он отвечает и за счёт каких финансовых источников будут исполнять свои полномочия наши коллеги в муниципалитетах».
Помимо вопросов местного значения, закрепленных статьями 14–16 Федерального закона № 131, в статье 17 закона определены полномочия органов местного самоуправления, которые позволяют самостоятельно определять способ решения этих вопросов. Как показывает практика, именно в части определения путей эффективного решения вопросов местного значения органы самоуправления испытывают наибольшие трудности. И здесь, как говорит президент нашей страны, «регионам предстоит серьёзная работа по определению оптимальной модели организации местного самоуправления на своих территориях»**.
В нашем регионе эта работа уже идёт.
Практика реализации полномочий
16 октября на заседании правительства Новгородской области рассматривался вопрос о перспективах транспортного обслуживания населения в 2015 году. Как известно, организация обслуживания населения автотранспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ. Одновременно создание условий и организация транспортного обслуживания населения Федеральным законом № 131-ФЗ отнесены к вопросам местного значения поселений, районов и городского округа.
Вопрос местного значения! Звучит одинаково для всех. Разница только в границах территорий, на которых он исполняется: вопрос местного значения поселения — в границах поселения; муниципального района — между поселениями в границах района; городского округа — в своих границах. Но территория района состоит из территорий поселений, а территория области из территорий районов и городского округа. Как же определить меру участия муниципалитетов в транспортном обслуживании населения?
Очевидно, что, решая данный вопрос местного значения, органы местного самоуправления должны сами или через муниципальные организации обеспечить гарантированное предоставление названных услуг на территории муниципалитета. Кроме того, полномочия по решению данного вопроса местного значения определены иными федеральными законами и подзаконными актами***. Однако они не определяют конкретный набор полномочий, которые должны исполнять органы местного самоуправления. В том числе из-за невнятности формулирования сути полномочий как таковых.
Президент подчеркивает: «Внесённые в 131-й закон поправки закрепили ключевые, если можно так сказать, политические моменты, те красные линии, за которые нельзя переступать в этих полномочиях местного самоуправления»****. Поясню, о каких именно поправках говорил Владимир Владимирович Путин: «Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования» и т.д. (ст. 6.1 ФЗ № 131). Это важно помнить, чтобы не было разговоров о вмешательстве органов госвласти в компетенцию органов самоуправления.
Что в результате мы имеем на практике? На упомянутом выше заседании правительства Новгородской области был сделан вывод о разных подходах руководителей органов местного самоуправления в принятии управленческих решений, прежде всего в части муниципального нормотворчества. Одна из причин заключается в отсутствии должного взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при организации транспортного обслуживания. Как следствие, существующая маршрутная сеть, действующее расписание движения автобусов в ряде районов признаны не отвечающими потребностям пассажиров и возможностям областного бюджета.
При этом, начиная с 2008 года*****, органы местного самоуправления осуществляют переданные полномочия по компенсации выпадающих доходов перевозчикам, получая субвенции из областного бюджета. То есть муниципальные районы исполняют роль транзита по перечислению субсидий перевозчикам. И как оказалось, формируя маршрутную сеть по своему усмотрению, тратят бюджетные средства нерационально.
В итоге в целях централизованного и комплексного решения вопросов организации транспортного обслуживания населения было решено внести в областную Думу законопроект о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти региона. 22 октября закон был принят Думой. С 1 января 2015 года полномочия по организации транспортного обслуживания, осуществляемые в настоящее время органами местного самоуправления, будут переданы на региональный уровень. Таким образом, формировать маршрутные сети пригородных и городских перевозок, выполнять роль заказчика перевозок и функции главного распорядителя средств областного бюджета при предоставлении субсидий будет осуществлять департамент транспорта и дорожного хозяйства.
Однако полномочия по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению будут по-прежнему осуществлять органы местного самоуправления, участвуя в развитии и содержании автодорог местного значения и объектов инфраструктуры; в обеспечении проезда садоводов, дачников и членов их семей до земельных участков и обратно; обеспечивая безопасность перевозок на автодорогах местного значения.
Это и есть, на мой взгляд, наглядный пример успешной работы в соответствии с новой редакцией ФЗ № 131. Конкретно: не переступая «красной линии».
О пределах компетенции и несгораемом перечне
Да, в соответствии с внесенными в Федеральный закон № 131 изменениями субъекты Федерации получили возможность более широко регулировать региональные и местные полномочия. Но, подчеркивает Президент России, «одновременно они (изменения. — С.М.) увеличивают ответственность регионов за согласованное и продуктивное взаимодействие с муниципалитетами. Это значит, что никакого произвольного, волюнтаристского перебрасывания полномочий с одного уровня на другой быть больше не должно»******.
Законодатели разделили функции городских и сельских поселений, сделав в сельских поселениях упор на благоустройство, поддержку сельского хозяйства и малых предприятий, на культуру, массовый спорт, работу с детьми и молодежью. Перечень вопросов местного значения сельских поселений стал минимальным. Вместе с тем с 1 января 2015 года за сельскими поселениями закреплены еще шесть вопросов местного значения, предусмотренных пунктами 5, 15, 18, 22, 33.1, 38 статьи 14 ФЗ № 131. Остальные 21 вопрос будут исполнять районные администрации.
Нельзя не сказать еще об одной из новаций Федерального закона № 131. Законом дана возможность субъекту перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ принятием соответствующего областного закона. Такие возможности ограничены, и законом определен так называемый «несгораемый» перечень. Нельзя забирать полномочия муниципалитетов, установленные Конституцией РФ, находящиеся в исключительной компетенции представительного органа. Например, по принятию Устава муниципального образования, местного бюджета, по налогам, по управлению муниципальным имуществом, осуществлению охраны общественного порядка и ряд других. В целом — 16 полномочий.
Следующим моментом является то, что в соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления этого района о передаче им части своих полномочий по решению вопросов местного значения в пределах, определяемых передаваемыми полномочиями и объемом субвенций, выделяемых делегирующей стороной. И наоборот. Такая практика в регионе существует. Так, в 2013 году только 20 из 127 поселений решали все вопросы местного значения самостоятельно. Остальные заключали соглашения с районной властью о передаче ей части своих полномочий по решению от 1–2 до 10 вопросов местного значения.
* * *
В заключение отмечу, что без эффективного, грамотного управления на муниципальном и поселенческом уровне, без тесного взаимодействия всех уровней власти невозможно обеспечить стабильное развитие области в целом и не только в решении вопросов местного значения, но и в случае осуществления на муниципальном уровне государственных полномочий, которыми муниципалитеты наделяются областными законами.
На сегодняшний день действуют более 30 областных законов, наделяющих органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. О работе, проводимой органами исполнительной власти области в целях повышения эффективности их исполнения, мы поговорим в следующей статье.
_______________
* В соответствии с федеральными законами № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
** Стенограмма заседания Совета при Президенте по развитию местного самоуправления. Иваново, 26 мая 2014 года.
*** Федеральные законы: № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»; № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»; Постановление Правительства РФ от 14.02.2009 № 112 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом».
**** Стенограмма заседания Совета при Президенте по развитию местного самоуправления. Иваново, 26 мая 2014 года.
***** В соответствии с областным законом от 26.12.2008 № 459-ОЗ.
******Стенограмма заседания Совета при Президенте по развитию местного самоуправления. Иваново, 26 мая 2014 года.
Сергей МИТИН,
губернатор
Новгородской области
