{mosimage}Об оптимизации территориальной организации местного самоуправления в Новгородской области
В ее состав вошли представители комитета государственной гражданской службы Новгородской области, комитета информационной политики, комитета правового обеспечения и контроля администрации области, отраслевых комитетов (экономического, финансов, образования, здравоохранения, по управлению госимуществом, транспорта и дорожного хозяйства), областной Думы, облизбиркома, Совета муниципальных образований Новгородской области.
Уже проведено несколько заседаний рабочей группы, в ходе которых принята концепция оптимизации территориальной организации местного самоуправления в Новгородской области и составлен график рассмотрения предложений органов местного самоуправления муниципальных районов области по объединению сельских поселений.
Концепция как осознанная необходимость
В Новгородской области, как и в других субъектах Российской Федерации, с 2004 года в установленные федеральным законом сроки осуществляются мероприятия по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С 1 января 2006 года на территории области образовано 199 городских и сельских поселений (соответственно 21 и 178), которые входят в состав территорий соответствующих муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями с собственными полномочиями, органами и должностными лицами местного самоуправления.
В 115 (58% от общего количества) поселениях области постоянно проживают менее 1000 человек. Численность населения 18 сельских поселений области не превышает 300 человек. Наличие значительного количества сельских поселений с низким уровнем постоянно проживающего населения объясняется тем, что при утверждении границ сельских поселений соблюдался принцип, установленный статьей 11-1 федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливались с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.
Практика реализации реформы местного самоуправления в области показала, что именно в этих поселениях наиболее актуальны проблемы реальной способности органов местного самоуправления решать вопросы местного значения ввиду отсутствия или незначительности налогооблагаемой и ресурсной базы. В 2008 году расходные обязательства бюджетов городских и сельских поселений области были обеспечены собственными доходами в среднем только на 22% (14,3% в среднем по сельским поселениям). Доля собственных доходов в общем объеме доходов 112 поселений области не превышает 10%. Только в семи поселениях более половины доходной части бюджета обеспечены собственными доходами.
Недостаточная финансовая обеспеченность органов местного самоуправления поселений приводит к тому, что многие попросту передают часть своих полномочий на уровень муниципального района, превращаясь в передаточное звено между населением и органами местного самоуправления районов. В 2009 году заключены 656 соглашений о передаче осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения от поселений муниципальным районам.
В связи с качественно новыми полномочиями и перечнем вопросов местного значения, которые должны решать вновь образованные муниципальные образования с 1 января 2006 года, остро проявилась проблема недостаточного уровня профессионального образования муниципальных служащих. Более 40% работников органов местного самоуправления и более 70% депутатов сельских поселений не имеют высшего образования. Некоторые из глав и депутатов представительных органов поселений не имеют полного среднего образования.
Актуальной является проблема муниципального нормотворчества. Многочисленным сельским поселениям области приходится принимать однотипные муниципальные нормативные правовые акты, предписанные законом № 131-ФЗ. Ввиду недостаточной кадровой обеспеченности местной власти квалифицированными юристами за период 2006-2008 годов органами прокуратуры области внесено 2416 протестов в органы местного самоуправления области в связи с несоответствием муниципальных правовых актов требованиям действующего законодательства.
Учитывая эти факты, как один из вариантов решения проблем сбалансированности местных бюджетов, оптимизации системы управления областью и вопросов обеспеченности местного самоуправления квалифицированными кадрами, предлагается рассмотреть вопрос изменения территориального устройства местного самоуправления области посредством укрупнения (объединения) сельских поселений области.
Чиновников станет меньше, а пользы будет больше
Необходимо отметить, что реализация Концепции будет строиться с учетом интересов населения, которое не должно ощутить негативных последствий преобразования поселений. Заложенный в законе о местном самоуправлении принцип приближения местной власти к населению не может быть нарушен. Таким образом, предполагается, что на месте ликвидируемой администрации присоединяемого поселения в обязательном порядке остается специалист, который обеспечивается необходимыми условиями для оказания повседневных услуг населению (прием граждан, выдача справок и т.д.). Для решения более существенных вопросов глава и заместители главы вновь образованного поселения будут осуществлять личный прием граждан на присоединенной территории.
Укрупнение поселений приведет к уменьшению численности муниципальных служащих и должностных лиц местного самоуправления и, как следствие, к сокращению числа местных чиновников. При этом в каждом конкретном (вновь образованном) поселении штат сотрудников администрации, наоборот, увеличится, что позволит эффективнее распределить обязанности и нагрузку между работниками.
Сокращение количества сельских поселений приведет к соответствующему сокращению количества глав, что положительным образом скажется на управляемости и мобильности местной власти внутри муниципальных районов, и сокращению количества депутатов представительных органов поселений, что в средне- и долгосрочной перспективе позволит сэкономить организационные и финансовые ресурсы на проведение соответствующих выборов.
Высвобождающиеся при сокращении численности должностных лиц и муниципальных служащих присоединяемых поселений финансовые средства полностью остаются во вновь образованном поселении. Причем на содержание органов местного самоуправления может быть направлено не более 25% сэкономленных средств. Остаток пойдет на решение вопросов местного значения (ремонт дорог, освещение, благоустройство и т.д.).
При рассмотрении возможности объединения конкретных поселений необходимо учитывать, что они должны иметь непосредственные границы друг с другом, административный центр вновь образуемого поселения должен иметь транспортное сообщение с административными центрами объединяемых поселений. Предлагается объединение поселений считать оптимальным, если численность постоянно проживающего населения во вновь образуемом поселении составит 1000 человек или будет к ней максимально приближена.
Взвешенный подход к процессу укрупнения поселений даст возможность добиться относительного «выравнивания» территорий с точки зрения их бюджетной обеспеченности. При рассмотрении возможности объединения конкретных территорий предложено повышение доли собственных доходов в общем объеме доходов вновь образуемого поселения считать одним из критериев для вновь образуемых поселений.
Четыре четверти пути
Процедура преобразования муниципальных образований длительная и строго регламентированная законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Первый этап начинается с принятия органами местного самоуправления области (т.е. Советом депутатов и Главой муниципального образования) решений о выдвижении инициативы преобразования поселений путем их объединения. Далее обязательно указанный вопрос выносится на публичные слушания. После этого представительный орган местного самоуправления принимает решение о назначении даты голосования по вопросу преобразования поселений.
Второй, самый важный этап, - это проведение голосования по вопросу преобразования муниципальных образований. Голосование считается состоявшимся, если в нем приняли участие не менее половины от числа избирателей объединяемых поселений и за преобразование поселений высказались более половины от числа принявших участие в голосовании. В каждом объединяющемся поселении голосование проводится отдельно.
Третий этап - преобразование поселений и формирование новых органов местного самоуправления. В соответствии с нормами федерального закона № 131-ФЗ областная Дума должна принять областной закон, который установит преобразование муниципальных образований. После этого в течение одного месяца со дня вступления в силу областного закона о преобразовании муниципальных образований длится период возможного выдвижения инициативы граждан о проведении местного референдума о структуре органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях. По истечении одного месяца, в случае отсутствия инициативы граждан о проведении референдума о структуре органов местного самоуправления во вновь образованном муниципальном образовании, в областную Думу будет внесен проект областного закона о структуре органов местного самоуправления во вновь образованном муниципальном образовании и о сроках их полномочий.
И последний этап - назначение и проведение выборов в представительный орган объединенного муниципального образования. Необходимо учитывать, что выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания. При этом материально-техническое обеспечение проведения выборов в представительный орган вновь образованного муниципального образования осуществляет исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.
Вместо эпилога
В других субъектах Российской Федерации продолжается процесс совершенствования территориальной организации местного самоуправления. Так, в 2007-2008 годах в Кировской, Вологодской, Ярославской, Ивановской областях и других субъектах произошло укрупнение сельских поселений.
В нашей области 14 декабря 2008 года по инициативе Советов депутатов Батецкого и Городенского сельских поселений Батецкого района прошло первое голосование по вопросу объединения указанных поселений в единое муниципальное образование Батецкое сельское поселение с административным центром в поселке Батецкий. Голосование состоялось, и более 80% избирателей, принявших в нем участие, согласились с предложенным объединением.
