Одной из значимых реформ, проведённых правительством Александра II после отмены крепостного права 160 лет тому назад, стало создание земского самоуправления в 1864 году. Оно фактически явилось прологом к формированию полноценного парламента – Государственной Думы – после октябрьского манифеста императора в 1905 году. Отмечающийся в этом году юбилей начала великих реформ даёт хорошую возможность поговорить о роли и вкладе земства в развитие местного самоуправления в пореформенной России.
Земские органы делились на уездные и губернские собрания, в заседаниях которых принимали участие гласные – избранные депутаты от местного населения. Общее число гласных не регламентировалось и зависело от численности жителей региона, то есть было пропорционально. В среднем оно колебалось и на уездном, и на губернском уровне в пределах 10–100 человек. Земские органы избирались на три года, после чего следовали перевыборы.
Губернское земское собрание формировалось из гласных, избранных уездными собраниями – по одному от каждых шести уездных депутатов. В состав губернских собраний также входили председатели управ и предводители дворянства каждого уезда, до трех чиновников от казенных и удельных имений.
Работали они вовсе не круглый год, кворум считался при участии половины, а в крупных городах и одной трети избранных представителей. Дисциплина нынешних депутатов – выше. Земцы собирались ежегодно в уездных и губернских городах. Для уездных земских собраний крайним сроком был сентябрь. Для губернских – декабрь. Уездные собрания могли заседать в течение десяти дней. Губернским полагался двадцатидневный срок. В случае необходимости министр внутренних дел мог назначить чрезвычайные собрания уездных и губернских земств. Это происходило обычно в годы засухи и неурожая, во время эпидемий и иных катаклизмов.
Собрание считалось состоявшимся при явке половины членов. Решения принимались простым большинством голосов, при равенстве которых решающее слово принадлежало председателю собрания – уездному или губернскому предводителю дворянства.
На одном из первых собраний избирались исполнительные органы – губернская и уездные управы. Уездная управа состояла из председателя и 2 или в редких случаях 4 членов. Председателя уездной управы в своей должности утверждал губернатор. В губернскую земскую управу входил утверждаемый министром внутренних дел председатель и 6 членов, избираемых губернским земским собранием.
Гласные земских и губернских собраний никакого вознаграждения не получали. Члены управ работали постоянно и обеспечивались жалованием, назначаемым самими земствами, поэтому в разных губерниях размер суммы колебался довольно сильно.
16 июня 1870 года было принято новое Городовое положение, которым органы местного самоуправления были созданы и в городах. Как и в случае земской реформы, новые учреждения действовали не повсеместно. Городовое положение вводилось во внутрироссийских губерниях, Сибири и Бессарабии. Опять же новый закон не коснулся неблагонадежных польских губерний.
Гласные городских дум избирались каждые 4 года. Их число зависело от общего населения и составляло от 30 до 72 человек. Выделялись только Москва и Санкт-Петербург с числом гласных в 180 и 252 человека соответственно. Думы формировали городские управы – исполнительный орган городского самоуправления – и выбирали городского голову, являвшегося руководителем и распорядительного, и исполнительного органов.
Формирование земских органов осуществлялось на выборной основе. Однако эти выборы не были всеобщими и равными, а проходили по сословному принципу. В земские собрания входили гласные, избираемые по трем куриям: от уездных землевладельцев, городских и сельских обществ.
В избирательных съездах не могли участвовать лица младше 25 лет, находящиеся под следствием или отбывающие уголовное наказание, иностранцы.
Женщины напрямую не голосовали, но могли реализовывать свое волеизъявление по доверенности через отца, мужа, сына, зятя или родного брата.
Также через доверенное лицо могли голосовать лица старше 21 года, но не достигшие 25 лет. К выборам допускались представители от богоугодных, благотворительных, учебных, промышленных и иных учреждений. Однако закон запрещал одному избирателю иметь больше двух голосов (одного своего и одного по доверенности).
Положение предусматривало имущественный ценз. В избирательном съезде уездных землевладельцев имели право голоса владельцы свыше 200 десятин земли на территории уезда, собственники иного имущества стоимостью не менее 15 тысяч рублей, либо владельцы предприятий с суммой годового оборота выше 6 тысяч рублей. Также правом голоса наделялись уполномоченные от более мелких собственников-землевладельцев (1/20 полного ценза). На избирательных съездах землевладельцев председательствовал уездный предводитель дворянства.
В городских избирательных съездах могли принять участие лица с купеческими свидетельствами 1-й и 2-й гильдий, владельцы предприятий с годовым оборотом не менее 6 тысяч рублей, владельцы недвижимой собственности стоимостью от 3 тысяч рублей (для городов с населением от 10 тысяч человек), от 1 тысячи рублей (для городов с населением от 2 до 10 тысяч человек), от 500 рублей (для остальных городских поселений). В городских избирательных съездах председательствовал городской голова.
В число избирателей от сельских обществ входили выборщики от волостных сходов, на которые выделялось по одному представителю от каждой крестьянской общины. В пределах одного уезда могло быть несколько избирательных съездов от крестьян – традиционно по одному на стан (административно-полицейская единица в составе уезда). Имущественный ценз для крестьян не применялся.
Ещё при обсуждении проекта реформы санкт-петербургский генерал-губернатор Павел Николаевич Игнатьев предлагал допустить к участию в выборах только дворянское и купеческое сословия, отказав крестьянству по причине его необразованности. Комиссия Н. А. Милютина не согласилась с мнением П. Н. Игнатьева, указав, что «сельское сословие несет повинности несравненно в большем размере, чем прочие сословия и, следовательно, по всей справедливости имеет право на участие в суждениях по сим делам».
В целом комиссия Н. А. Милютина резко парировала любые попытки дворянства исключить из органов самоуправления представителей иных сословий. Высказывания реформатора на этот счет порой носили резкий характер: «Никогда, никогда, пока я стою у власти, я не допущу каких бы то ни было притязаний дворянства на роль инициаторов в делах, касающихся интересов и нужд всего народа. Забота о них принадлежит правительству; ему и только ему одному принадлежит и всякий почин в каких бы то ни было реформах на благо страны».
В дальнейшем в стране наблюдался процесс вытеснения дворян из уездных земских собраний за счет роста доли промышленной и землевладельческой буржуазии – купцов и разбогатевших крестьян.
Комментарий доцента кафедры журналистики НовГУ имени Ярослава Мудрого, кандидата исторических наук Александра Чаусова:
– Если сравнивать муниципальное самоуправление, каким оно было полтора века назад, и то, что происходит сейчас, контраст совершенно не режет глаз. На самом деле понятно, что если мы говорим о европейской политической истории и о российской истории, то не случись революция в 1917 году, хотя история не знает условных наклонений, и продолжайся сейчас монархия, то мы бы доэволюционировали и до всеобщего избирательного права, и до всех этих вещей своим ходом.
То есть демократия и политический либерализм всё равно с чего-то начинается. У нас он начинался так. И я думаю, что он бы доэволюционировал до нынешних реалий вполне себе без каких-то там социально-экономических потрясений, больших рывков. Но самое интересное, что в рамках советского периода истории как такового по этой модели местного самоуправления у нас особо не было, потому что все подчинено единой партийной вертикали – и какая тут, извините, демократия? Весьма своеобразная, скажем так, советская демократия. Поэтому контраст совершенно не режет глаз, потому что опять же – ну вот был такого рода ценз. Сейчас, я думаю, повторюсь – дошли бы и до всеобщего избирательного права, и до прочих вещей без всяких цензов и прочего.
По Городовому положению 1870 года участвовать в выборах в гласные городских органов самоуправления могли все владельцы недвижимости в данном городе и предприниматели, уплачивающие в городскую казну торгово-промышленные сборы. Также правом голоса наделялись уполномоченные от юридических лиц, общественных организаций, церквей и монастырей. Устанавливался возрастной ценз – 25 лет. Женщины могли голосовать только через своих доверенных лиц. В целом самоуправление в городах было отдано в руки богатой верхушки: дворян, купцов и промышленников.
На неравноправное положение указывал и принцип «соразмерности участия в общественном управлении количеству уплачиваемых налогов». Все число избирателей делилось на три разряда: горстка крупнейших предпринимателей, чьи налоги составляли 1/3 общего городского сбора; менее обеспеченные собственники, дающие в совокупности еще 1/3 городских налогов; остальные лица, наделенные правом голоса, дающие в совокупности последнюю треть городских налоговых сборов.
При этом общее число собственников в столице, имевших право голоса, составляло лишь 1,9 % от общего населения города, достигавшего 861 тысяч человек.
В начале ХХ в. в дискуссии о снижении имущественных цензов для участия в выборах в городские думы преобладало два мнения. Сторонники считали, что к выборам следует допустить представителей интеллигенции, которые будут отстаивать в органах самоуправления интересы широких слоев населения. Другие полагали, что в таком случае к управлению городами следует допустить и выборных от рабочих и служащих.
В пользу городской верхушки говорила благотворительная деятельность. Большинство общественных зданий, студенческих и рабочих общежитий, библиотек, музеев, образовательных учреждений были построены на пожертвования именно крупных предпринимателей из купеческого и дворянского сословий.
В целом, во второй половине XIX века дворянство было лучше всего подготовлено к работе в органах местного самоуправления. Оно обладало богатым опытом хозяйственной деятельности, имело необходимое образование. Поэтому при широком представительстве остальных сословий ядро органов местного самоуправления закономерно составили представители дворянства.
Требование учреждения общероссийского центрального земского органа было одним из главных политических требований либералов до образования Государственной думы.
На протяжении всего Пореформенного периода (1860–1900-е гг.) российские власти стремились не допустить превращения преимущественно хозяйственной деятельности местного самоуправления в политическую.
Земское движение, боровшееся за привлечение представителей органов самоуправления к государственной политике, стало основой либеральной оппозиции. Как писал видный либерал, основатель журнала «Земство» Василий Юрьевич Скалон, земцы верили, что «за упорядочением местного самоуправления и весь государственный строй подвергнется преобразованию» и правительство призовет земских представителей «на более важные посты в области правительственной деятельности».
Второй составляющей земской либеральной программы была борьба за гражданские права: свободу печати, собраний, личности. В своих журналах либералы убедительно доказывали, что излишняя бюрократическая опека, цензура и прочие ограничения мешают работе земских учреждений: школ, библиотек, читален, иных просветительских учреждений, статистической службы.
В 1870-е годы предпринимались попытки получить разрешение у властей на проведение общего съезда нескольких губернских земских собраний, посвященного проблемам борьбы с эпидемиями и падежами скота. Однако даже в этом случае разрешения правительства не последовало. Это заставило некоторых земцев задуматься об организации в Санкт-Петербурге «всеобщего земского собрания» уже на конспиративных началах. Впрочем, несмотря на ряд попыток, эта инициатива развития не получила. Как с иронией писал вождь большевиков Владимир Ильич Ленин (Ульянов): «Добросовестные земцы, как они не открещиваются порой от радикализма и нелегальной работы, силою вещей наталкиваются на необходимость незаконных организаций и более решительного образа действий».
Наиболее ярко земский протест проявился в адресной кампании конца 1870-х годов, начавшейся по призыву самого императора. После покушения 24января 1878 г. Веры Засулич на санкт-петербургского градоначальника Федора Федоровича Трепова, убийства 4 августа того же года Сергеем Кравчинским шефа жандармов Николая Владимировича Мезенцова и иных актов революционного террора Александр II обратился 20 ноября 1878 г. к общественности за содействием в борьбе с радикальным революционным движением. В ответ в столицу посыпались составленные губернскими земскими учреждениями послания (адреса), общий пафос которых сводился к тому, что земства и рады бы выступить с поддержкой правительства, однако сами власти запретили местному самоуправлению высказываться на политические темы.
Наиболее резким оказался черниговский адрес, составленный Иваном Ильичом Петрункевичем. Автор возмутился нарушениями «гарантий закона, одинаково необходимых для всех и во всех сферах государства», искажениями положений крестьянской и судебной реформ, «безответственностью и бесконтрольностью бюрократии», отсутствием гласности, цензурой, из-за которой общество лишилось возможности изъявления своего мнения, тогда как «анархические идеи распространяются и тайной печатью, и устной агитацией». За столь резкое высказывание И.И.Петрункевич был сослан в уездный город Варнавин Костромской губернии, в котором находился под полицейским надзором до 1886 года.
На протяжении всей своей истории земства выступали за расширение свобод, наделение их политическими правами и создание центрального земского органа, то есть за учреждение в стране парламента.
